Che cosa si intende per autonomia imprenditoriale???

Che cosa si intende per autonomia imprenditoriale???

Con l'espressione "autonomia imprenditoriale" viene sintetizzata l'analitica elencazione delle autonomie sancite dal d.lgs. 502/92, resa allora necessaria per differenziare le USL dagli altri soggetti pubblici che operano in regime di non-autonomia. Il decreto cosiddetto "Bindi" sceglie una via più breve dal momento che, divenendo soggetti di diritto privato, le USL sono implicitamente dotate della più ampia autonomia giuridica, quale è attribuita alle persone fisiche e alle persone giuridiche dal codice civile. All'USL è dunque riconosciuta la capacità di gestirsi autonomamente per realizzare gli obiettivi che le competono, che sono di natura non economica ma sociale.

La formula "autonomia imprenditoriale" è per la verità atipica e senza altri riscontri: la USL resta sempre un'impresa ambigua, poiché da una parte agisce come un soggetto di diritto privato che autonomamente persegue i suoi fini servendosi di strumenti imprenditoriali, dall'altra le viene confermata la natura pubblica, necessaria perché il sistema sanitario garantisca il soddisfacimento del diritto all'assistenza per cui è nato. 5.2 L'atto aziendale Un importante elemento di novità è costituito dall'atto aziendale, documento al quale viene riconosciuta la natura di atto di diritto privato, con cui le USL si costituiscono in azienda in base a quanto previsto dall'art. 3c. 1-bis. L'atto aziendale viene adottato dal Direttore generale (art. 3 c. 1-quater) ed è improntato ai principi e ai criteri stabiliti dall'attività legislativa regionale (art. 2 c. 2-sexies/b), atti a "disciplinare:

a) l'organizzazione dell'azienda;

b) il funzionamento delle strutture, in relazione al modello organizzativo;

c) le modalità per individuare le strutture operative dotate di autonomia gestionale o tecnico-professionale, soggette a rendicontazione analitica, in una parola i soggetti capaci di agire verso l'esterno in rappresentanza dell'azienda, con assunzione diretta di responsabilità gestionale, per le competenze loro assegnate".

La descrizione operata dalla legge in merito all'atto aziendale è molto generica, ma è evidente l'intento di accostarlo allo statuto di una società privata di cui l'azienda sanitaria deve imitare l'organizzazione interna.

Tuttavia, pur introducendo questo ulteriore elemento di "prova" della privatizzazione in atto, non tutte le ambiguità sono state risolte. Infatti, mentre nello statuto della società privata è necessario individuare i soggetti legali rappresentanti e amministratori, l'atto aziendale non ha lo stesso obbligo poiché tale funzione è attribuita dalla legge allo stesso direttore generale (l'art. 3 c. 6 del d.lgs. 502/92 recita testualmente: "Tutti i poteri di gestione, nonché la rappresentanza dell'unità sanitaria locale, sono riservati al direttore generale"). Inoltre, poiché la personalità giuridica pubblica le viene attribuita per legge, l'USL non ha la necessità di iscriversi al registro delle imprese. Permane dunque la difficoltà a definire con chiarezza la natura giuridica dell'USL, anche se, per la novità di taluni elementi introdotti dalla nuova normativa, tende ad avvicinarsi ulteriormente al modello dell'ente pubblico economico.

Se si considera infatti: - l'adozione dell'atto aziendale con cui l'USL si costituisce soggetto di diritto privato; - l'organizzazione imprenditoriale che le si riconosce definendo atti di diritto privato tutti quelli che regolano la sua attività interna (art. 3 c. 1-ter); - la contabilità aziendale di tipo privatistico; l'USL risulta caratterizzata da una regolamentazione giuridica sia di tipo pubblicistico sia di tipo privatistico, analogamente agli enti pubblici economici. Infatti, anche l'USL, pur non potendo essere ricondotta al modello dell'ente strumentale della Regione, risulta vincolata ad essa per diversi aspetti, non marginali: la capacità degli enti di riferimento, Ministero della Sanità e Regione, di esercitare poteri di indirizzo e di vigilanza; la nomina del Direttore generale riservata alla Regione; l'adozione dell'atto aziendale secondo i principi e i criteri stabiliti dalla legislazione regionale.

L'assimilazione si può ritenere completa? In realtà la natura dell'USL resta sempre estranea al modello di riferimento dell'ente pubblico economico, poiché, come già sottolineato, essa è "economica" nello svolgimento della sua attività - consistente nel produrre servizi che hanno un certo costo e dunque richiedono un equivalente finanziamento - ma non nella finalità, che non è di tipo imprenditoriale perché è legata all'erogazione stessa dei servizi di assistenza sanitaria e sociale, senza scopo di lucro. Inoltre, non tutta l'attività gestionale dell'USL potrà essere regolata da atti di diritto privato: gli appalti di lavoro e i contratti per forniture e servizi di valore superiore rispetto alla soglia comunitaria restano sottoposti al diritto pubblico.

Infine, il rapporto di lavoro con il personale negli enti pubblici economici è regolato esclusivamente dalle norme del Codice Civile e dei contratti collettivi di lavoro; al contrario l'USL fa ancora riferimento al d.lgs. 29/93, sulla privatizzazione dei contratti di lavoro, così come modificato ed integrato dai successivi provvedimenti normativi.

Il D.Lgs 19.6.99, n.229. c.d. Decreto Bindi, seppure lacunoso sotto alcuni profili (si pensi alla previsione normativa che dispone l’obbligo di formazione, attraverso apposito corso manageriale ex post la nomina dl Direttore Generale), tuttavia contiene importanti innovazioni sia sotto il profilo Istituzionale, che sotto quello gestionale delle Aziende Unità Sanitarie Locali e Aziende Ospedaliere, oltre che la estensione agli II.RR.CC.SS. di applicazione della medesima normativa. In tale direzione, trova collocazione ed opera la nuova formulazione dell’art.3 del D.Lgs 502/92, introdotto al D.Lgs n. 229/99, con particolare riferimento al comma 1/bis dello stesso articolo che individua le Aziende U.S.L. come Aziende dotate di autonomia imprenditoriale. Questa nuova formulazione non e’ di poco conto ed imprime una fortissima accelerazioine al processo di azien-dalizzazione, giacché, fermo restando la persistenza della personalità giuridica pubblica, introduce strumenti gestionali propri della organizzazione imprenditoriale, con la prospettiva di dotare le AA.UU.SS.LL. di una più efficiente ed efficace azione amministrativa, che risulti sempre più concretamente concorrenziale all’attività privata, nell’ambito dello stesso settore sanitario, al fine di rendere il miglior “servigio” possibile all’utenza, tentando di abbassare i costi complessivi di produzione. La scommessa è quella di coniugare il difficile rapporto di realizzazione di massimi livelli assistenziali con minimo impiego di risorse umane e strumentali possibili. Nell’ambito della suddetta autonomia giuridica imprenditoriale, trova giustificazione e collocazione la nuova previsione legislativa “dell’atto aziendale di diritto privato”. Esso rappresenta il vero elemento dl novità del sistema organizzativo aziendale rispetto al passato; esso si sostanzia in un “mix” tra i vecchi statuti degli Enti di diritto pubblico che avevano il grosso limite di staticità e di “imperiosità” (profanazione, di norma, da parte di un organo centrale o comunque diverso) e degli statuti o atti costitutivi delle Aziende o delle Società di diritto privato. In questo caso il salto di qualità e di efficienza, voluto e supposto dal legislatore nazionale è considerevole. Si passa da una sterile elencazione di schemi organizzativi e di attribuzione di competenze e di “autonomie” nella pratica attuazione risultati spesso carenti, si pensi a quelle proprie del Direttore Amministrativo e Sanitario Aziendale, ad una previsione di organizzazione amministrativa strutturale e imprenditoriale, non più statica come la prima ma strettamente connessa e funzionale al sistema di qualità e di massima produzione aziendale con l’introduzione di sistemi di gestione imprenditoriale, secondo le norme del codice civile. Non può sottacersi che, allo stato degli atti, stante la previsione normativa di cui all’art.2. 2 Sexies del d.Lgs 502/92 e successive modificazioni, bisognerebbe attendere la preventiva emanazione da parte della Regione dei “principi e criteri per 1’adozione dell’atto aziendale di cui all’art.3, co. 1 bis”; tuttavia occorre evidenziare altresì che esistono già esempi di regolamentazione aziendale effettuata ancor prima della emanazione delle linee guida regionali. Sulle base della suddetta realtà occorre approfondire alcuni aspetti che riguardano le seguenti ipotesi: a) legittimità della emanazione di atti aziendali da parte delle AA.UU.SS.LL. e delle Aziende Ospedaliere in mancanza delle preventive linee guida regionali; b) legittimità di emanazione di appositi regolamenti al posto dell’atto aziendale da parte delle AA.UU.SS.LL,, in attesa della preventiva emanazione di direttive regionali; c) necessità che le Regioni, in ottemperanza al dettato normativo, emanino preventivamente le direttive ai fini della emanazione aziendale. E’ del tutto evidente che stante il dettato normativo innanzi riportato “l’atto aziendale di diritto privato” non può trovare piena legittimazione se non nel rispetto dei principi e criteri che, per legge, devono essere preventivamente fissati dalla Regione; quindi le AUSL, le Aziende Ospedaliere e gli II.RR.CC.CC.SS., non possono autonomamente emanare il suddetto atto. Ne consegue la necessità che le Regioni provvedano nel più breve tempo possibile all’emanazione “dei criteri e dei principi” voluti dal legislatore statale, non dimenticando la necessità che tali linee devono tenere conto dello diverse realtà giuridiche, organizzative e gestionali, ancorché dotate tutte di autonomia imprenditoriale, a seconda che debbano riferirsi alle AUSL, alle Aziende Ospedaliere ed agli I.R.C.C.S., si consideri, peraltro che questi ultimi, cui viene estesa l’applicazione del D.Lgs, n.299/99 nello more della emananda legge di riordino degli I.R.C.C.S., sono già dotati di apposita peculiare disciplina (statuto e R.O. che è stato già in parte adeguato nei tempo alla nuova normativa D.Lgs.502/92 e successive integrazioni e modificazioni) più consona alle esigenze di amministrazione o di gestione proprie. Quindi non rimane che da considerare la terza ipotesi formulata, che è quella di cui al punto b), ovvero la possibilità di emanazione di appositi regolamenti da parte delle Aziende Sanitarie Ospedaliere o I.R.C.C.S. .
1) legittima in quanto l’autonomi. organizzativa-giuridica-gestionale-imprenditoriale delle Aziende, impone loro la necessità di adeguare tutti gli strumenti operativi dell’impresa (l’Organizzazione complessiva) alle esigenze di mercato; tuttavia trattandosi di “imprese” pubbliche hanno anche la necessità di rendere trasparente la propria attività e possono farlo per l’appunto, con la formulazione di uno o più regolamenti, che devono essere considerati legittimi tutte le volte che non risulteranno specificatamente in contrasto con espresse disposizioni di legge; 2) auspicabile in quanto, l’Azienda pubblica, rispetto a quella privata, ha necessità, perché risulti effettivamente concorrenziale, di recuperare in termini di efficienza e di efficacia il tempo fino ad oggi “perso”. Ha bisogno di poter disporre subito di tutti gli strumenti operativi necessari: pertanto ai ritardi degli Organi Centrali e/o Regionali deve poter supplire autonomamente. Inoltre occorre evidenziare che tale ultima prospettata ipotesi, oltre che supplire ai vuoti normativi o regolamentari, potrebbe conseguire l’utile effetto di una sperimentazione più consona e più adeguata alle singole realtà aziendali, sia pure a carattere provvisorio, che però potrebbe rappresentare per le Regioni un punto di partenza e di riferimento utili all’emanazione dei più puntuali “ criteri e principi “ per la formulazione dell’atto aziendale di diritto privato. Concludendo, sembra opportuno rimarcare il gradudale elemento di novità rappresentato dall’atto aziendale di diritto privato, che costituisce il fulcro di tutta la complessa attività aziendale di tipo imprenditoriale. Esso rappresenta la grande occasione per il Direttore Generale di dotare la propria azienda impresa di una dettagliata disciplina strutturale e organizzativa che abbia l’effettiva capacità di regolamentare tutta l’attività gestionale di tutte le strutture e i servizi, dalle più complesse (Dipartimenti, Aree, Distretti, ecc...) alle più semplici, in ragione delle peculiari esigenze aziendali. Tutto ciò in maniera autonoma e flessibile, avendo sempre ben presente due fondamentali obiettivi. La migliore qualità dell’assistenza e delle ricerca (per gli II.RR.CC.SS.) in favore dell’utenza, la più efficiente ed efficace gestione aziendale nel rispetto dei canoni di economicità e di trasparenza. Non si inventi nulla la Regione; individui tre esperti di settore, facenti parte del management delle AA.UU.SS.LL., delle Aziende Ospedaliere e degli II.RR.CC.SS., eventualmente coordinati da un grosso professionista giurisperito in Diritto Sanitario, cui affidare lo stadio e la elaborazione “‘dei criteri e dei principi” di competenza regionale, che dovranno tenere conto delle diverse realtà aziendali, riferite alle AA.UU.SS.LL., AA.OO. e II.RR.CC.SS.. In questo modo la Regione potrà dotarsi di uno strumento operativo utile all’emanazione degli atti aziendali di Diritto Privato da parte dei Direttore Generali, i quali rimarranno cosi impegnati nella realizzazione dei migliori e più efficienti sistemi gestionali-imprenditoriali.